计 郁斐

“政策扭曲”怎么会发生？澎湃研究所研究员近日继续深入上海街镇，调研店招管理这个典型案例。

在上海，店招统一伴随“美丽街区”工程的推进而产生。该市政工程试图改造街镇公共空间“全要素”，其完成数量是上海精细化管理、生态空间建设和市容环境优化“十四五”规划中的新增指标。

调研发现，店招管理的法规体系和“美丽街区”的市政工程，管理-实施逻辑存在“相互干扰、违背”的情况。政府颁布的政策与实际所执行的行动出现偏差被称为“政策扭曲”。其背后有人手分配、资金分配机制和考核机制等原因。

“扭曲”的现象：法规倡导“个性化”，工程实施却存在不少“统一”

2018年，“美丽街区”工程启动，目标是为了彰显街区魅力，改善街区环境品质，提升市民获得感和满意度。“六化”包含“店招店牌的个性化程度提升”。这和市容管理关注“整洁、有序、安全、美观和温馨”是契合的。但前两年的整改实施中却出现了很多“统一”的店招，被诟病“丑得整整齐齐”，似乎与政策意图脱节。

于是，2020年起，上海的职能部门明确倡导“品质化、特色化”。上海市绿化市容局（以下简称“市绿容局”）在2019年印发的《关于加强本市户外招牌综合管理的指导意见》、2022年印发的《关于进一步加强本市户外招牌设置管理的指导意见》中，都提到要避免“简单统一、千街一面”。倡导“个性化”的理念也在2022年的新版市容条例中得到强化。

但在市容景观偏好驱动店招整改导向“特色”，执行却仍存在大量“统一”型店招，甚至还出现“店招漏水”“不顾及商家需求”等问题。

可以被称为“特色”的非统一型店招可能仍没有因为这种倡导而变多。“美丽街区”第一轮在352个街道整治3.5万块店招，相当于平均一个“美丽街区”整治了100块店招。据此推算，2018年至2023年底完成的657个“美丽街区”最多有6.5万块店招整改了，但2023年底按照《户外招牌特色道路评选办法》评出的道路仅有120条。按每条道路“不少于30家” 商家的标准估算，整改过程中能够称得上“特色化、品质化”的店招大约有3600家，不到6%。

澎湃研究所研究员走访调研到的现象也可证明这一点。走访的5条整治过店招城市道路（虹口飞虹路和临平路、杨浦黄兴路和锦西路以及徐汇大木桥路）中，每条200至400米的道路都存在至少四、五家统一底板（材质、样式及颜色）的店招，而且其中一两条街的“统一”也是2024年上半年实施完工的。

街镇对政策的背离：“一刀切”和层层加码同时存在

城市化程度不同的行政区的建设推进情况存在差异。澎湃研究所研究员调研发现，徐汇、长宁、静安等区的店招整改得比例较大，且管理更精细，会制定某街道、某道路（比如南昌路街道导则等）来引导新来的商户，也会更多地采用“订制型”，给商家一些自由度。而中心城区外围的郊区地段没有区、街镇店招设置导则，整改的店招少，“统一型”店招出现的概率更大。

“层层加码”现象也存在。一是政策实施范围聚焦重点主干街区，但实际各区实施计划街区不限于政策范围；二是政策未明确计划调整报审要求，实际整改的要比计划的多出15%。根据店招政治所属项目“美丽街区”第一轮的财政绩效评估报告，第一轮计划实施375个项目，但实际结算市级补贴资金的项目为430个街区，存在计划外新增项目100项，以及计划未实施项目23项。

有研究指出，“层层加码”和“一刀切”是行政监管领域一个复杂现象，通常与基层政府的行为逻辑有关，背后是基层政府为了规避政治责任风险并减轻工作压力的选择，由（考核等）制度结构、激励机制等多个因素导致。

“一刀切”的简单统一现象，可能是基层政府在面临上级的严格要求和考核压力时候，往往为了迅速达到目标采取“运动式”措施，而忽视了实际情况的复杂性和多样性。

具体到街镇层面，店招相关的这两类现象在街镇出现的原因是什么？

扭曲的原因：考核激励、财政分配机制和市容法规体系的矛盾

具体到街镇层面，店招相关的这两类现象在街镇出现的原因是什么？

第一，官员考核制度和法规政策“自愿”原则的矛盾。

澎湃研究所研究员在走访调研中发现，沿街商户很多会在不自愿、被告知的情况下“被更新”店招，而市级职能部门则表达过店招改造要“遵循自愿原则推进”。“也只有在自愿原则下，一年后主体责任才有可能移交商户承担，而不是让政府负担后续责任。”市级职能部门负责人说。

法规规定店招整改应该遵循“自愿”原则，但是“美丽街区”“户外招牌特色道路”的数量却纳入考核机制，造成街区若要在考核中“得分”就需要达到一定数量标准。上海城市管理精细化工作推进领导小组办公室（简称“市委市政府精细化办”）的工作考核表中，巩固深化既有“美丽街区”建设成果，新建100个“美丽街区”是34个考核项目之一，而这34个考核项目占总考核权重的68%，其中并未出现关于沿街商户商业活力等考核指标。

此外，美丽街区作为工程验收时，其评价标准是笼统的“居民满意度”（通常不会低于90%），而满意度调研是否能全面、有效反映社会意见，有待考量。

“美丽街区”被列入市委市政府的政府绩效考核方案和重点任务工作，而考核成绩突出的区会受到市精细化办将给予的通报表彰，并作为各区党政领导班子年度考核和城市维护费“奖补”重要依据。这可能是“美丽街区”和店招整改推进的动力之一。

第二，“美丽街区”财政补贴按重要性分配，而街镇参与资金不足正导致检测、设计等“减少投入”

财政在推进各区“美丽街区”中的推动作用不一，可能是因为补贴标准和实际使用需要之间的错位。根据上海市财政局2023年3月发布的《上海市“美丽街区”建设专项补助（2018-2020年）绩效评价报告摘要》证实，中心城区与郊区的原有基础财力、城市化水平不同，而美丽街区项目采用单一创建标准与补贴方式，补贴存在50%，30%，30%，20%的梯度；对各区建设推进效果存在差异。此外，该报告还提出区、街镇的筹资渠道单一，社会力量参与不足。这也可能是推进不足的原因。

市级资金补贴梯度50%、30%、30%、20%。来源：https://czj.sh.gov.cn/zys_8908/czsj_9054/zdjxpj/20230327/524f1018509b4302a7434194d13a4106.html

一方面，自上而下的资金分配机制也会导致基层政府在较低规划道路等级上的店招压缩工程成本，“统一”整改，甚至出现“低价竞标”容易导致的质量问题。虹口支路沿线一家商家佐证了这一点。“主要道路边上的店招就稍微有所不同（更多元），如果按照那个设计就挺好，但是我们不是。”

另一方面，检测工作也面临压力向上传递的情况。相关政府工作人员透露，“不统一”的日常巡查检测需补充人手，成本较高，而目前的行政管理的分割和现行基层考核方式会造成人手短缺、无法补充（城运中心绩效考核目前并不包含店招检测）。“城运中心和城管网格员可能不属于一个领导管”。某街镇职能部门负责人说。这导致基层网格员的巡查检测工作压力无法被分担，将压力和风险向上传导至“抽检”工作。然而，店招“统一”，材质的统一则会帮助分担这一压力。

在店招整改基层互动中，基层政府似乎对商家的店招也存在不同程度的妥协、让步。澎湃研究所研究员走访的郊区某镇主要商街，并没有完全按照“导则”行事，出现标准“松动”。这其实有利于当地商业活力的保护。

当财政充足的时候，基层紧跟法规的“个性化”“自愿”倡导较容易；但一旦财政收缩，出现补贴无法及时到位等情况。此时，是遵守法规，还是按照自己的人力、财力去办呢？街镇通常会选择后者。成本控制、重新分配的逻辑就会浮现，导致法规政策体系的施行出现“扭曲”。

有研究认为，建立“激励—反馈—监督”路径来健全和完善制度结构，能有效治理“一刀切”和“层层加码”现象。

市容环境是容纳市民生活消费、经营投资等活动的容器，现行市容管理的考核体制和财政机制应该考虑增加一致性和弹性，才能确保市容得以常态化监管，降低监管成本。具体如何改善考核标准、机制和补贴机制，让市场“自下而上”进行参与，有待进一步探究。

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城市因集聚而诞生。

一座城市的公共政策、人居环境、习俗风气塑造了市民生活的底色。

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文转载自公众号AssBook设计食堂

小小的城市店招，牵动了很多人的神经。

《人民日报》微博截图

两年前，东京就发生过一起“店招”事件。

在“二次元圣地”秋叶原，有家叫 Onoden 的电器店 。它从50年代开到了现在，经典形象就是一块4层高的蓝色招牌。

图/ kaztsu

2017年底，这块招牌突然间要被拆掉了。为了减少遗憾，摄影师 kaztsu 特地在 11 月 28 日到现场记录了整个拆除过程。

这组照片后来被迅速转发，许多资深秋叶原粉都表示不舍——它见证了秋叶原的兴起，也是很多人的青春回忆。

图/ kaztsu

香港理工的老师郭斯恒解释过：每次走过，你并不觉得有什么；但当它消失了，你会觉得少了些东西，其实你对这个社区的归属感就变弱了。

形形色色的招牌，塑造了城市的性格。

日本：精明的老字号

提到东京，大家印象中是这样的：商业招牌密密麻麻地耸立在城里。

Yulily_K将这个现象创作了下面这张《2049·东京新宿幻想图》。看似繁杂的环境中，其实暗藏了一种秩序感和经营哲学。

有机构做过一项统计，日本百年企业有25321家，远超第二名美国。

几代人的经营累积下来，企业非常清楚顾客喜好，小小招牌也是店家的经营之道。

大阪“道顿崛”因为各种古怪的立体招牌，而被叫做“巨型广告牌的主题公园”。

道顿崛的一处广告牌还成了打卡景点。

那就是第6代“格力高”奔跑人。广告板采用了LED灯，背景随时间变化，呈现日本和世界各地景点。

这块广告牌最早追溯到1935年，已经有80多年历史，奔跑人的形象却一直留下来了。

日本受到西方设计的影响，但同时保留了很多传统元素。

巷子里的小招牌，很有古拙味道。

配色上延续了浮世绘风格经典的红、黑、白、金等颜色，或是将书法和汉字元素融入设计中。

招牌材料以粗糙的木板子、织布材料的幌子、立体的灯笼为主，似乎要刻意营造出年代感。

这些招牌的面积并不高大，但各有特色。店铺早就与店家的个人风格融为一体，可以说“见牌如见人”。

小小招牌，蕴藏了店家的经营哲学。

纽约：欲望的大都会

跟日本城市那种讲究灵气的设计不同，纽约充斥着流行和反叛。

直到现在，时代广场还是现在最昂贵的广告地段。

每一年情人节、平安夜、跨年夜，这里都是最拥挤的地方。

街角那栋窄而高的大楼是纽约时报大楼，所以也有人将这里翻译成“时报广场”。对比几十年前，这里现在几乎就是另一个世界。

现在，建筑底层的立面几乎被广告牌覆盖，各种不断变换的LED、闪烁光芒的字母和符号，组成了这个喧闹的街区。

这里传达了跟东京不一样的城市气质：享受当下，这里的每一秒都是崭新的。

香港：暧昧的霓虹色

霓虹招牌，象征了最鼎盛时期的香港。

现在，霓虹招牌已经成了香港的一个文化符号。

图/Lam Yik Fei /《纽约时报》

上世纪五六十年代是香港飞速发展的时期，是商业异常繁荣的时代。

当时电视、互联网渠道还很遥远，商家们大肆为自己的商品做广告，争相招揽顾客，醒目的招牌是最有效的方式。

北魏楷书是最经典的存在，比如“中国皮鞋”“白宫酒店”。

那时候有钱人会重金请书法家题字。

可以说，香港店招就是一部活着的书法。

齐白石94岁时为香港美专题字的真迹。

八九十年代开始，霓虹招牌还会融合各国特色：比如，一些裁缝店的招牌上写着日文，吸引喜欢做和服的顾客；在九龙城，还能见到许多东南亚餐厅的霓虹招牌上写着泰文、越南文等等。

还出现了很多夜总会的霓虹招牌，因为当时一边喝酒一边谈生意的文化很盛行。

繁华的香港霓虹灯

香港夜景中的“霓虹色”，传递了暧昧、魔幻、性感、甚至有点危险的气质。

王家卫电影《2046》

这样的场景成了香港电影的特色，连王家卫都不厌其烦地表达这种特质。

王家卫电影《堕落天使》

香港还是赛博朋克电影的就地取材圣地。

从《银翼杀手》到《攻壳机动队》，再到《银翼杀手2049 》，呈现了一个风格混杂、繁体字与日文杂糅的多语种环境。

1982年赛博朋克代表电影《银翼杀手》

这都催生了专门做霓虹招牌的行业。师傅先按照客户的要求，画出设计草稿，再开始制作。

霓虹招牌中常见中文字体（从左至右）：正楷、北魏楷书、隶书、印刷宋体

他们对字体、亮灯的方式，大小和形状，都有许多讲究。

单钩法、双钩法、双钩加中线、单钩加多条中线、平行线

香港店招有着鲜明的特色：尊重传统文化，有大量书法家的作品；因为拥挤的城市尺度，形成了大量的竖向招牌；因为娱乐业的繁盛，五颜六色的霓虹灯更是标志元素。

招牌设计之难

招牌设计的难度，体现在方方面面。

首先，需要明确的立法作为保障。

1949年起，出台了《户外标志物法》，对广告牌形制，乃至配色方案都给出了明确的“边界”。

在历史风貌保护区，一些连锁品牌必须得重新调整配色，确保不会破坏整体环境视觉。

大量违例招牌曾是香港一个长期存在的楼宇安全问题。台风很多的香港每一年都会发生几宗招牌砸人的事故。

1999年台风“约克”来袭时，就有过下面这样的惊险一幕。

随着依据《建筑物(小型工程)规例》制订的“小型工程监管制度”于2010年12月31日全面实施，在规定下，招牌不可伸出超过4.2米，离地不能少于3.5米。

从2010年，香港屋宇署会主动进行了一连串“大规模清拆行动”。

8年多来，香港地霓虹招牌消失了，城市的隐患减少了，但是味道也减少了。

另外，店家的自身意识也是个难题。

台湾水越设计的周育如在台北调研得到这样的感受：

在一般厂商和店家眼中，并没有招牌设计的概念。对于招牌设计，他们都惊讶地回应：“不要啊，只要制造就好了。”

所以在一开始，他们推进这个“小招牌”计划并不顺利。

经过几年下来的磨合，目前仍然需要通过1-2个月的时间，完成一个高度定制化的小店招设计。

因为涉及到城市设计层面，需要城市管理者、设计师、店家共同来完成，而大众对美的意识，也将左右最终的效果。

我们期待好的设计，还以城市该有的气质。

参考资料：

01.《秋叶原的一块标志性招牌被拆了，秋叶原粉集体不舍》

https://www.qdaily.com/articles/47941.html

02. 《“不求大、求特色”的招牌，会为城市街头带来什么不一样的风格？》

https://www.qdaily.com/articles/40192.html

03. 《大阪道顿堀那个奔跑的男人究竟什么来头？ 》

https://www.sohu.com/a/153030210_168486

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